ADENDO AL MÓDULO
“LA ACCIÓN DE TUTELA EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO”
INTRODUCCIÓN:
No obstante que el Módulo “LA ACCIÓN DE TUTELA EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO” elaborado para el consejo Superior de la Judicatura y la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” por la doctora CATALINA BOTERO MARINO, es conceptualmente muy bueno y constituye un texto muy bien estructurado, hay que tener en cuenta que la Acción de Tutela es dinámica, dado que día a día surgen nuevas reglas para su aplicación. Por dicha razón se consideró importante elaborar este adendo, que corresponde a un resumen actualizado, de dicho módulo. Así mismo, se añadió un estudio sobre las nuevas decisiones en materia de salud, tutela contra providencias judiciales y sobre algunos aspectos prácticos del trámite de dicha acción, como lo relativo al auto admisorio.
I- LOS DERECHOS PROTEGIDOS POR LA ACCIÓN DE TUTELA - CRITERIOS DE INTERPRETACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES.
La Constitución estableció lo que puede denominarse un catalogo abierto de derechos fundamentales. Esto significa que los derechos susceptibles de ser protegidos por medio de la acción de tutela no se encuentran en una lista taxativa o cerrada, contenida en una determinada norma.
A partir del Art. 2º del D. 2591/91 la Corte (T-002/92; T-406/92) dentro de una interpretación histórica, sistemática y axiológica de la Constitución ha reiterado la anterior condición.
Por tal razón la Corte con el fin de promover el principio de la seguridad jurídica ha desarrollado una serie de criterios que sirvan a todos los jueces para identificar los derechos susceptibles de protección por vía de tutela. A partir de dichos criterios se pueden identificar 7 tipos de derechos fundamentales que lejos de ser excluyentes, son complementarios o incluso concurrentes; y que serían los siguientes:
(1) Derechos de aplicación inmediata enunciados en el articulo 85 de la Constitución; (2) derechos subjetivos susceptibles de ser amparados directamente por el Juez, contenidos en el capitulo 1 del Titulo II de la carta; (3) derechos fundamentales por expreso mandato constitucional; (4) derechos que integran el bloque de constitucionalidad (strictu sensu); (5) derechos innominados; (6) derechos fundamentales por conexidad y (7) Derechos fundamentales por definición jurisprudencial de la Corte Constitucional.
1.- Los derechos de aplicación inmediata. Son los enumerados en el artículo 85 de la Constitución, cuya protección inmediata puede ser solicitada al juez.
.- Art. 11: Derecho a la vida..- Art. 12: Integridad personal: Prohibición de desaparición forzada, tortura, o tratos crueles, inhumanos o degradantes..- Art. 13: Igualdad..- Art. 14: Personalidad jurídica..- Art. 15: Intimidad personal y familiar. Buen nombre. Hábeas data. Inviolabilidad de la correspondencia..- Art. 16: Libre desarrollo de la personalidad..- Art. 17: Prohibición de esclavitud, servidumbre y trata de personas..- Art. 18: Libertad de conciencia..- Art. 19: Libertad de cultos..- Art.20: Libertad de expresión, pensamiento, opinión e información..- Art. 21: La honra..-Art. 23: Petición..- Art. 24: Circulación..- Art. 26: Libre escogencia de profesión u oficio..- Art. 27: Libertad de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra.- Art. 28: Libertad personal. Prohibición de detención por deudas y de penas imprescriptibles..- Art. 29:. Debido proceso..- Art. 30: Hábeas Corpus..- Art. 31: Doble instancia..- Art. 33: No obligatoriedad de declaración en contra, parientes o cónyuge..- Art. 34: Prohibición de penas de destierro, prisión perpétua y confiscación..- Art. 37: Reunión.- Art. 40: Participación en conformación, ejercicio y control del poder político.
2.- Derechos subjetivos susceptibles de ser amparados directamente por el juez contenido en el Capítulo 1 del Título II de la Carta. Son derechos fundamentales aquellos derechos cuya estructura -contenido deóntico- admite su aplicación judicial inmediata. En algunos derechos como el de la paz no sería posible aplicar el anterior criterio, según lo ha señalado la propia Corte (T-008/93; C-339/98)
3. - Derechos fundamentales por expreso mandato constitucional. Son aquéllos señalados como tales en la misma Constitución, como serían los derechos fundamentales de los niños (Art. 44 de la C.P.), de tal manera que así tengan la condición de prestacionales como el derecho a la salud y no tengan desarrollo legislativo, pueden ser protegidos por el juez, siempre y cuando la parte del derecho que se protege resulte indispensable para satisfacer las necesidades básicas insatisfechas de los niños y siempre que la misma resulte jurídica y fácticamente viable .
4.- Derechos que integran el bloque de constitucionalidad.
El concepto de bloque de constitucionalidad hace referencia a normas de rango o jerarquía constitucional que no aparecen directamente en el texto de la Constitución Política, pero que por mandato expreso o tácito de esta última, tienen, para todos los efectos, su misma fuerza normativa (bloque en sentido estricto) o constituyen parámetros de control e interpretación constitucional (Bloque en sentido amplio o lato).
Para los efectos de este capítulo, las normas constitucionales más importantes en la materia son las siguientes:
a. El artículo 53 según el cual "los convenios internacionales del trabajo
debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna".
b. El artículo 93 que establece en su Inciso 1 que los tratados internacionales
de derechos humanos ratificados por Colombia que no pueden ser suspendidos en estados de excepción prevalecen en el orden interno (bloque strictu senso).
c. En su inciso 2, el artículo 93 señala que los derechos y deberes consagrados en la Constitución se interpretaran de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia (bloque lato sensu).
d. El artículo 94 incorpora la cláusula de los derechos innominados al señalar que “la enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en lo convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como la negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos”.
e. El artículo 214 regula los estados de excepción y señala que incluso en esas situaciones excepcionales, no pueden suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales y que en todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario.
La corte constitucional ha construido dos conceptos de bloque de constitucionalidad: bloque de constitucionalidad en sentido estricto y en sentido lato (C-358/97;C-191/98).
Como ya se mencionó, la importancia del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, para los jueces radica en que las normas que lo integran tienen fuerza normativa y, en consecuencia, deben ser aplicadas corno normas de jerarquía constitucional, en los distintos procesos constitucionales y ordinarios. Por su parte, las normas del bloque de constitucionalidad lato sensu deben ser tenidas en cuenta a la hora de considerar la acción o la excepción de inconstitucionalidad - inaplicación de una norma legal o reglamentaria por violación de la Constitución - o de interpretar las disposiciones constitucionales y legales.
5.- Derechos fundamentales innominados.
La Corte ha encontrado que en la Constitución existen algunos derechos que se encuentran implícitos en el ámbito de protección de distintas disposiciones jurídicas iusfundamentales, pero que, sin embargo, no se encuentran textualmente enunciados en ellas. Se trata de los llamados derechos innominados, cuya fuerza vinculante y supremacía jerárquica viene dada por la disposición que los consagra de manera implícita y por los artículos 94 de la Constitución Política y 2 del Decreto 2591 de 1991.
La Corte Constitucional ha identificado los siguientes derechos fundamentales innominados: 1) la dignidad humana, 2) el mínimo vital, 3) la seguridad personal frente a riesgos extraordinarios; y, 4) la estabilidad laboral reforzada de sujetos de especial protección constitucional. Para la Corte se trata de derechos que también gozan de protección a nivel del derecho internacional de los derechos humanos.
Derecho a la dignidad humana
La dignidad humana es un derecho fundamental cuyos titulares son únicamente las personas naturales. Según la Corte el derecho a la dignidad tiene un triple objeto de protección: a) la autonomía individual, b) las condiciones materiales para el logro de una vida digna y c) la integridad física y moral que resulte necesaria para lograr la inclusión social de una persona excluida o marginada. El derecho a la dignidad humana protege el derecho a vivir como se quiera, el derecho a tener una vida digna y el derecho a vivir sin humillaciones.
Por regla general de manera paralela y simultánea con otros derechos fundamentales con los cuales guarda una estrecha relación, como la vida, la igualdad, el trabajo, el libre desarrollo de la personalidad, la salud, el mínimo vital, la identidad personal y la propia imagen, entre otros (T-881/02).
Derecho al mínimo vital.
Este derecho se funda en el principio de solidaridad social y hace alusión a la obligación - del Estado o de un determinado particular - de satisfacer las mínimas condiciones de vida de una persona. La Corte se ha referido al mínimo vital de diversas maneras: 1) como derecho fundamental innominado que asegura los elementos materiales mínimos para garantizar al ser humano una subsistencia digna: y (2) como el núcleo esencial de los derechos sociales – como el derecho a la pensión o al salario – cuya garantía resulta necesaria para la satisfacción de los derechos fundamentales. En este último caso, la Corte sostiene que un derecho social puede adquirir el rango de fundamental por conexidad cuando se vulnera el mínimo vital (T-005/95; T-500/96; SU-111/97; T-289/98).
Para la Corte, el mínimo vital es un derecho a la subsistencia que aun cuando no se encuentra expresamente contemplado en la Constitución, “puede deducirse de los derechos a la salud, al trabajo y a la asistencia o a la seguridad social”. Este derecho tiene como función lograr una igualdad material, cuando se comprueba un grave atentado grave contra la dignidad humana de personas pertenecientes a sectores vulnerables de la población, siempre que el Estado pudiéndolo hacer, ha dejado de concurrir a prestar el apoyo material mínimo, sin el cual la persona indefensa sucumbe ante su propia impotencia (SU-111/97)
La Corte Constitucional ha definido el contenido del mínimo vital como “los requerimientos básicos indispensables para asegurar la digna subsistencia de la persona y su familia, no solamente en lo relativo a alimentación y vestuario sino en lo referente a salud, educación, vivienda, seguridad social y medio ambiente, en cuanto factores insustituibles para la preservación de una calidad de vida que, no obstante su modestia, corresponde a las necesidades, más elementales del ser humano”.
La Corte ha reconocido el derecho al mínimo vital de los pensionados, los trabajadores, las mujeres embarazadas y las personas en situación de debilidad manifiesta, frente a las siguientes situaciones:
o Mora en el reconocimiento y pago oportuno de pensiones de vejez, jubilación o invalidez o de la sustitución pensional:
o Mora en el pago de salarios.
o Omisión de prestar atención necesaria de seguridad social en salud.
o Omisión de pagar la licencia de maternidad y el despido injustificado de la mujer embarazada: y,
o Desprotección absoluta de personas en situación de debilidad manifiesta.
Respecto al mínimo vital, a menos que se trate de adultos mayores -personas de la 3ª edad - respecto de las cuales se presume , en materia probatoria la Corte ha exigido que quien alegue su vulneración, debe acompañar la solicitud de una prueba al menos sumaria. En estos casos es cuando el juez debe hacer uso de sus facultades excepcionales en materia probatoria (D.2591/91):
o Art. 18. Restablecimiento inmediato si hay medio de prueba.
o Art. 20. Presunción de veracidad si se pide informe y no es rendido.
o Art. 21. Información adicional que pida el juez.
o Art. 22. Convencimiento del juez que exonera de pruebas adicionales.
o Finalmente debe utilizar el principio de la buena fe, Art. 83 de la C.P.
Derecho a la seguridad personal frente a riesgos extraordinarios.
El derecho a la seguridad personal sólo es reconocido como derecho fundamental autónomo en la jurisprudencia más reciente de la Corte Constitucional (T-719/03), antes para tutelar se argumentaba el derecho a la vida y la integridad de personas o grupos como los defensores de derechos humanos, miembros de partidos políticos, docentes, etc. amenazados por los grupos armados ilegales.
Como criterio fundamental para definir cuando se debe proteger en si mismo v a través de la tutela el derecho a la seguridad personal, como manifestación del principio de igualdad frente a las cargas públicas. Según tal escala, existen cinco niveles de riesgo, caracterizados como sigue: 1) nivel mínimo, por enfermedad y muerte natural, 2) nivel ordinario, soportado por la convivencia social, 3) nivel extraordinario y que las persona- no están obligadas a soportar, 4) nivel extremo que amenaza la vida y la integridad, que da lugar a la protección directa e inmediata de estos derechos y, 5) riesgo consumado, solo susceptible de reparación posterior. En caso de riesgo extremo se protege directamente el derecho a la vida y a la integridad.
De acuerdo con la Corte, la tutela sirve para proteger el derecho a la seguridad personal en situación de riesgo extraordinario - aquel que los individuos no tienen el deber de soportar -, y siempre que el riesgo cumpla varias de las siguientes características: que sea específico, individualizado, concreto, presente, importante, serio, claro, discernible, excepcional y desproporcionado. En este caso, la acción procederá, cuando tal riesgo ha dejado de ser evaluado y/o protegido por las autoridades competentes (T-719/03).
El juez debe realizar un ejercicio de ponderación entre (1) el riesgo que se busca evitar y el principio de solidaridad en virtud del cual una persona no puede desprenderse de cargas soportables ni tampoco puede mejorar su seguridad personal a cambio de la inseguridad de otros; (2) la medida de protección en una situación particular y la capacidad institucional de las autoridades responsables de evitar que se consume el riesgo extraordinario. (T-719/03)
Derecho a la estabilidad laboral reforzada de sujetos de especial protección constitucional.
La Corte ha considerado que existen algunos casos en los cuales el derecho a la estabilidad en el empleo consagrado en el Art. 53 de la C.P. merece mayor protección. Este derecho ha sido establecido a favor de los sujetos que gozan de una especial protección constitucional, tales como: 1) los trabajadores que gozan de fuero sindical y cuya estabilidad es fundamental para la protección del derecho de asociación sindical en el caso en el cual se demuestre que el despido tuvo como causa la pertenencia del empleado al sindicato; 2) la mujer embarazada cuando el despido tuvo origen en su estado de embarazo; 3) las personas con discapacidades o 4) con VIH-SIDA, cuando el despido tuvo como origen su condición de discapacidad o su enfermedad. El derecho a la estabilidad laboral reforzada de estos sujetos tendría como consecuencia el derecho al reintegro efectivo.
La Corte Constitucional ha enunciado de la siguiente forma las reglas y requisitos para que la acción de tutela proceda para la protección de este derecho y para el reintegro laboral (SU-256/96):
En principio no existe un derecho fundamental a la estabilidad laboral; sin embargo: Frente a ciertas personas se presenta una estabilidad laboral reforzada en virtud de su especial condición física o laboral, o por encontrarse dentro de grupos poblacionales tradicionalmente marginados o discriminados.
o Si se ha presentado una desvinculación laboral de una persona que reúna las calidades de especial protección la tutela no prosperará por la simple presencia de esta característica. Será necesario probar la conexidad entre la condición protegida y la desvinculación laboral, constitutiva de un acto discriminatorio y un abuso del derecho.
o La tutela puede ser el mecanismo para el reintegro laboral de las persona que por sus circunstancias particulares ameriten la protección laboral reforzada. En todos los casos, es necesario mostrar la afectación de un derecho fundamental como el mínimo vital, la dignidad o el derecho de asociación sindical.
o El reintegro no tendría lugar, de presentarse una justa causa para la desvinculación y siempre que esta se hubiera producido con el respeto del debido proceso correspondiente.
Respecto a los trabajadores aforados, la Corte ha sostenido que la acción de tutela procede como mecanismo transitorio para solicitar el reintegro, cuando no se ha surtido el debido proceso para los trabajadores con fuero sindical y el juez laboral de la acción de reintegro ha incurrido en vía de hecho (T-731/01).
En lo relacionado con los minusválidos, la Corte ha sostenido que procede la tutela cuando se trata de un despido en razón de su condición, en tal caso la carga de la prueba se invierte de forma tal que es el demandado, el que debe demostrar que el despido se dio por una justa causa (T-427/92).
Para el caso de la mujer embarazada, la Corte Constitucional ha tutelado el derecho a la estabilidad reforzada con la finalidad de protegerla contra la discriminación por causa del embarazo, en estos casos el despido es ineficaz cuando se da durante el embarazo, con previo conocimiento del estado de gravidez por parte del empleador, o durante los tres meses posteriores al parto, sin la debida autorización del funcionario del trabajo. Por consiguiente, dentro del año siguiente al parto, procede la tutela como mecanismo transitorio para solicitar el reintegro laboral.
6.- Derechos fundamentales por conexidad:
La Corte Constitucional ha entendido que existen derechos, que si bien no ostentan en sí mismos la categoría de derechos fundamentales pueden ser objeto de protección a través de la acción de tutela, siempre que su vulneración, en el caso concreto, apareje una violación o amenaza de un auténtico derecho fundamental.
La Corte Constitucional ha entendido que en algunos casos excepcionales resulta procedente la protección, por vía de tutela, de los derechos mencionados, cuando su amenaza o vulneración implica la amenaza o vulneración de un derecho fundamental, debido a la estrecha y directa relación que existe entre ellos (T-571/92). En estos casos se entiende que el derecho prestacional protegido es un derecho fundamental por conexidad.
Recalcar que el juez deberá realizar un análisis suficiente de los hechos y del acervo probatorio, de forma tal que pueda determinar si, efectivamente, en el caso concreto, la vulneración o amenaza de derechos sociales o colectivos, da lugar a la violación o amenaza de los derechos fundamentales de la persona afectada.
Mediante la utilización de la conexidad, la Corte Constitucional ha ejercido su función de garantizar la supremacía constitucional (Art. 4 CP) y la efectividad de los derechos fundamentales (Art. - CP). En efecto, a través de esta doctrina, ha protegido especialmente el contenido básico de algunos derechos sociales como medio para lograr la igualdad sustancial o '"real y efectiva", en términos del texto constitucional (Art, 13 CP), y para asegurar la efectividad de otros derechos fundamentales como las libertades civiles y políticas.
Es importante resaltar la aplicación de la tesis de la conexidad cuando se encuentra en juego el derecho al mínimo vital. En efecto, gracias a este concepto es posible proteger la efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales cuando quiera que la violación de estos de lugar a una vulneración de la vida digna o la integridad de las personas, conceptos, contenidos en la formulación jurisprudencial del derecho al mínimo vital.
Los beneficiarios directos de la teoría de la conexidad, en particular cuando se trata de proteger el mínimo vital, han sido los sujetos de especial protección constitucional, esto es, personas o grupos sociales que se encuentran en situación de vulnerabilidad e indefensión, por sus condiciones personales o como resultado de la discriminación y marginación social.
Sujetos de especial protección constitucional:
La mujer embarazada y la mujer cabeza de familia (Art. 43 CP), las personas de la tercera edad (Art. 46), las personas con discapacidad ( Art. 46 CP) y los trabajadores y los sindicatos (Art.. 53. 54, 55 y 56 CP). La jurisprudencia constitucional también ha atribuido este carácter a los grupos étnicos, las personas privadas de la libertad, las personas en situación de desplazamiento forzado, las personas en situación de indigencia y las personas con diversa orientación sexual.
El juez debe tener en cuenta a la hora de fallar que la Corte ha determinado presunción de pobreza de las personas que pertenecen a los niveles 1 y 2 del SISBEN (T-1069/04; T-1213/04).
Derecho a la seguridad social en pensiones y al mínimo vital
En relación con el derecho a la seguridad social en materia pensional la Corte admite la procedencia excepcional de la tutela en dos situaciones:
(a) Cuando existe mora en el reconocimiento de la pensión, por demoras injustificadas en el trámite administrativo y se demuestra la afectación del derecho al mínimo vital y
(b) Cuando existe mora en el pago oportuno de las mesadas pensionales, y se comprueba la inexistencia de otros recursos para la subsistencia del actor y en algunos casos de su familia.
Vulneran el derecho a lo seguridad social en materia pensional por conexidad con el derecho fundamental de petición o el derecho fundamental al mínimo vital. La Corte ha establecido al respecto tres reglas:
(a) La administración cuenta con 15 días hábiles para responder todas, las solicitudes en materia pensional incluidas las de reajuste en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión. b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un termino mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en que momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes. c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.
(b) La administración cuenta con 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994. En los casos en los que se trate de la pensión de sobrevivientes, la administración cuenta con un plazo máximo de 2 meses calendario, a partir de la presentación de la petición, para dar respuesta de fondo (Art. 1 Ley 717 de 2001).
(c) La administración cuenta con 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001
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Cualquier desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, implica la vulneración del derecho fundamental de petición en materia pensional.
En suma, en principio, la acción de tutela procede para la protección del derecho fundamental de petición, mas no para el reconocimiento de la prestación en sí misma. Sin embargo, existe una excepción a esta regla. Se trata de aquellos casos en los cuales no se ha concedido la pensión pese a estar plenamente demostrado que la persona tiene el correspondiente derecho. Para que esta excepción prospere se requiere que no exista la menor duda sobre el titular del derecho; es decir, que el mismo no sea objeto de disputa o que los hechos y las normas que lo amparan, no ofrezcan duda.
Derechos salariales: el derecho al pago oportuno del salario y el mínimo vital.
La Corte admite la procedencia excepcional de la tutela cuando se presenta mora en el pago del salario adeudado al trabajador y se vulnera su mínimo vital y el de su familia, por carecer de otros medios de subsistencia. La afectación se produce, exclusivamente cuando la mora se prolonga al menos por tres meses y cuando el trabajador no tiene otro ingreso que le permita satisfacer sus necesidades básica, y las de su familia.
La Corte ha reiterado que la acciòn de tutela no procede como mecanismo para solicitar el aumento o ajuste salarial -pues no se trataría en este caso de asegurar el mínimo vital. En el mismo sentido, la regla general es la improcedencia de la tutela para obtener el pago de vacaciones, primas y cesantías parciales o, en general, para agilizar u obtener el pago de otras prestaciones sociales. De manera excepcional procede para pago de prestaciones (T-304/08; T-877/08)
Derecho al pago de la Licencia de Maternidad y el mínimo vital
La Corte Constitucional ha establecido que la acción de tutela puede proceder para solicitar el pago de la licencia de maternidad cuando se hayan cumplido los requisitos legales para que sea exigible y siempre y cuando exista una vulneraciòn o amenaza del mínimo vital de la madre y el hijo recién nacido'1, La Corte ha afirmado que la tutela procede solamente si no ha transcurrido mas de un año desde el nacimiento del menor'", porque una vez ha pasado este tiempo se desvirtúa la conexidad entre el no pago de la licencia y el mínimo vital.
Derechos colectivos: Derecho a un medio ambiente sano.
El derecho a un medio ambiente sano es un derecho colectivo que, en principio debe ser garantizado a través de las acciones populares. No obstante en algunos casos excepcionales, la Corte ha considerado que se trata de un derecho fundamental por conexidad, siempre que su afectación vulnere o amenace entre otros, los derechos a la vida, a la salud, o a la integridad personal del actor (T-299/08). En general la tutela como remedio urgente frente a graves situaciones de contaminación producidas especialmente por deficiencias en el servicio de alcantarillado o aseo.
Sin embargo en algunos casos, la Corte ha concedido la protección del derecho a la intimidad y a la tranquilidad por contaminación auditiva, cuando se ha demostrado niveles insoportables de ruido, acompañados de una inacción evidente de las autoridades administrativas responsables de proteger los derechos ciudadanos. (T-525/08)
En general, para que proceda la acción de tutela como mecanismo de protección colectivo es necesario que se reúnan, cuando menos, los siguientes requisitos:
a) Existencia de conexidad entre la vulneración del derecho colectivo y la amenaza o vulneración de un derecho fundamental.
b) El actor debe ser la persona directamente afectada en su derecho fundamental.
c) La vulneración del derecho fundamental no debe ser hipotética sino que debe encontrarse expresamente probada en el expediente.
(d) La orden judicial debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental afectado y no del derecho colectivo, aunque por efecto de la decisión éste último resulte protegido.
(e) Debe demostrarse que las acciones populares no son un mecanismo idóneo en el caso concreto para la protección efectiva del derecho fundamental vulnerado.
La Corte ha dicho que en estos casos deberá tenerse en cuenta el principio de precaución como criterio hermenéutico en la protección ambiental, (i) ante la amenaza de un peligro grave al medio ambiente o la salud, del cual (ii) no existe certeza científica, pero (iii) sí existe algún principio de certeza, (iv) las autoridades deben adoptar medidas de protección, o no pueden diferir las mismas hasta que se acredita una prueba absoluta, ya que esto podría llevar a un daño irreversible (T-988/04, C-071/02, T-299/08)
7.- Derechos fundamentales por definición jurisprudencial de la Corte Constitucional.
Derecho a la Salud.
A raíz de la voluminosa cascada de tutelas que por transgresión al derecho a la salud inundaron los despachos judiciales, primordialmente, en relación con el acceso y la atención prestada a los afiliados, la Corte Constitucional en sentencia T-760 del 31 de julio de julio de 2008, con ponencia del magistrado Manuel José Cepeda Espinosa hizo las siguientes precisiones:
1. La salud es un derecho constitucional fundamental, no solamente, por guardar estrecha relación con los derechos a la vida, la integridad personal y la Dignidad humana, sino porque muchas de las veces, el tutelante es sujeto de de especial protección, y lo más importante, aquella se encuentra contemplada dentro de los servicios públicos amparados por la carta política, el bloque de constitucionalidad, la ley, y los planes obligatorios de salud.
Así mismo, el reconocimiento de la salud como derecho fundamental se halla en consonancia con la evolución de su protección en el ámbito internacional.
Desde luego, no está por demás recordar que la fundamentalidad de un derecho no implica, necesariamente, que todos los aspectos cobijados por éste deban ser tutelables porque a más de que los derechos constitucionales no son absolutos, dado que pueden limitarse conforme a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, la posibilidad de exigir el cumplimiento de las obligaciones derivadas y la aptitud de hacerlo mediante esta acción, son asuntos diferentes y separables .
También se resalta que la salud es un derecho complejo, en el que se hallan comprometidos recursos materiales e institucionales que, de suyo, ameritan una política pública, planes, cronogramas y el diseño de estrategias en las que deban participar los interesados, con el propósito de conferir primacía a los principios de equidad, solidaridad, subsidiariedad y eficiencia que corresponden al Estado y a los particulares que obran en su nombre.
Para el efecto, se ordenó a la Comisión Nacional en Salud (CNRS), creada a través de la Ley 1122 de 2007, que anualmente actualizara de manera integral los planes obligatorios de salud (POS), de acuerdo a los cambios en la estructura demográfica de la población, el perfil epidemiológico nacional, la tecnología disponible en Colombia y las condiciones financieras del sistema.
Se dispuso que la CNRS, presentara informe anual a la Defensoría del pueblo y la Procuraduría General de la Nación informándoles, durante el respetivo lapso, que se incluyó y que no, de lo pedido por la comunidad médica y los usuarios, qué servicios pasan a ser suprimidos de los planes, las razones de la decisión y la sostenibilidad financiera, todo esto conforme a los principios de integralidad y pro homine.
Se resolvió que todas las entidades promotoras de salud (EPS) remitieran a la CNRS, a la Superintendencia nacional de Salud y a la Defensoría del pueblo comunicación trimestral sobre servicios de salud ordenados por el médico tratante a sus usuarios que sean negados por la entidad, sin ser remitidos al Comité Técnico Científico ( CTC ), los servicios médicos ordenados por el galeno tratante a sus usuarios que sean negados por el CTC, indicando en cada caso, los fundamentos de la negativa, y las razones jurídicas o nombre de las instituciones que se hayan negado, reiterativamente, a autorizar de modo oportuno, servicios de salud incluidos en el POS o, que se requieran con necesidad.
Lo anterior para identificar las EPS y las IPS que con mayor frecuencia vulneran los derechos de los usuarios. Dicho informe debió ser presentado a la Corte Constitucional antes del 31 de Octubre de 2008.
2. Se estableció que la CNRS unificara los planes de beneficios para los niños y las niñas del régimen contributivo y del subsidiado. Equivalencia ésta de carácter inmediato y, que a su vez, diseñara un cronograma en el caso de los adultos, previa consulta de prioridades en dicha población, según estudios epidemiológicos y de la sostenibilidad financiera con ocasión a la ampliación de la cobertura, fijando como plazo para su cumplimiento, antes del 1 de octubre del año 2009.
Las fuentes o recursos para la sostenibilidad financiera provienen de los usuarios y de la unidad de pago por capitación (UPC), que otorga el Estado por la afiliación directa y de los beneficiarios a una EPS pues, por cada una de éstas recibe una unidad de pago por capitación, que establece anualmente el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS).
Se previó igualmente, que tanto el valor de los pagos compartidos como el de la UPC deben ser ajustados anualmente en proporción al salario mínimo aprobado por al Gobierno Nacional el año inmediatamente anterior, esto es, conforme a la inflación causada.
3. Se preceptuó que la CNRS adopte las medidas indispensables para reglamentar el trámite interno que debe adelantar el médico tratante a fin de que la EPS autorice directamente:
a. Los servicios de salud no incluidos en el POS (contributivo o subsidiado), diferentes al suministro de medicamentos.
b. Medicamentos e insumo excluidos del POS, pero como aún no se ha regulado el trámite interno, las EPS deberán aplicar las reglas vigentes para someter a consideración del CTC de la empresa, tal aprobación.
c. Cuando una persona carece de recursos y requiere un servicio de salud no incluido en le POS, previene que dicho costo ha de estar a cargo del estado por lo cual la aseguradora tiene derecho a repetir contra éste, a través del FOSYGA.
4. Con relación al cumplimiento oportuno de los fallos de tutela se plantearon tres conjuntos de órdenes que propenden por no supeditar la fecha de ejecutoria de la sentencia de amparo, a la eventual revisión de la Corte Constitucional, para en su lugar, informar al Ministerio de la Protección Social y al administrador fiduciario del FOSYGA que adopten las medidas para garantizar que el procedimiento de recobro correspondiente por parte de las EPS sea ágil, con miras a asegurar el flujo de recursos necesarios para proteger efectivamente el derecho en el sistema.
Dentro de las prevenciones anunciadas se tendrán en cuenta los siguientes aspectos:
a. Una vez se halle en firme el fallo, la EPS deberá cumplir estrictamente la orden de protección del derecho a la salud y podrá paralelamente iniciar el proceso de recobro.
b. No será condición para autorizar el servicio médico no cubierto por el POS que en la parte resolutiva de la sentencia se declare que se autoriza el recobro al FOSYGA. Tampoco para reconocer el derecho al recobro que la EPS no estaba legal ni reglamentariamente obligada a asumir, cuando quiera que es al FOSYGA, a quien compete constatar tal situación.
c. En el reembolso se tendrá en cuenta la diferencia entre medicamentos de denominación genérica, medicamentos de denominación de marca, sin que pueda negarse el reembolso con base en la glosa “principio activo en POS” , cuando el medicamento de marca sea formulado.
Aun cuando la regulación vigente sobre genéricos establece como precepto que los medicamentos en el sistema general de seguridad social en salud se prescriban bajo su denominación genérica, el asegurador puede suministrarlos en cualquiera de sus formas de comercialización (genérico o de marca), de donde “el principio activo en POS” ya no impide que la diferencia del valor entre el medicamento de marca efectivamente suministrado al usuario y el medicamento genérico sea reembolsado a la EPS.
En caso de que el médico tratante considere necesario el suministro de un medicamento de marca, por cuanto se compruebe que resulta de mejor calidad, seguridad, eficacia y comodidad para el paciente, han de tenerse en cuenta las siguientes especificaciones:
a. La prevalencia de la decisión del médico tratante de ordenar el medicamento comercial, una vez haya justificado su necesidad médica ante el CTC.
b. El CTC después de analizar la solicitud desde la perspectiva médica, deberá autorizar el suministro del medicamento de marca acompañando la solicitud de reembolso con la correspondiente justificación.
c. De existir la mencionada justificación, no se podrá glosar la solicitud alegando “el principio activo en POS”.
d. Y, adicionalmente, el monto a reembolsar deberá corresponder a lo que la EPS no está legal ni reglamentariamente obligada a asumir.
La Corte Constitucional determinó dos reglas para resolver las inclusiones y exclusiones del POS. Al efecto puntualizó:
a. Que deben ser interpretadas conforme a un criterio finalista (recuperación de la salud y principio de integralidad), este último incluye la dotación de implementos y servicios necesarios.
b. En caso de duda acerca de la inclusión o no de un servicio de salud del POS debe aplicarse la interpretación que resulte más favorable a la protección de los derechos de la persona, de conformidad con el principio “pro homine”.
Por ello, una interpretación expansiva de las exclusiones resulta incompatible con dicho principio.
5. En la sentencia T-760 de 2008, se ordenó la adopción de un plan de contingencia debido a la acumulación de solicitudes de recobro sin que el FOSYGA haya ejecutado los desembolsos correspondientes v gr, dicho fondo ha de efectuar inmediatamente los pagos de solicitudes de recobro que se encuentren en mora, cuyo cumplimiento de requisitos se ha verificado a satisfacción.
6. Se dispuso corregir las trabas en el sistema de recobros consistentes éstas, por ejemplo, en cambios de tipo gerencial tales como contratación de personal.
Sobre este tópico, el Ministerio podrá diseñar un sistema más adecuado, previamente consultados los siguientes aspectos:
a. La garantía del flujo oportuno y efectivo de recursos.
b. La definición de un trámite ágil para auditar cada solicitud de recobro.
c. La transparencia de la asignación de recursos del FOSYGA.
d. La asignación de los dineros respectivos.
En todo caso, el Ministerio deberá remitir a la Corte Constitucional la respectiva regulación y la fecha de iniciación.
7. De igual modo, decretó preceptos para proteger el derecho a la información en salud; carta de derechos y carta de desempeño. Así, se ordenó al Ministerio de Protección Social que antes del 1 de junio de 2009 adopte las medidas indispensables para asegurar que al momento de la afiliación a una EPS contributiva o subsidiada le sea suministrada a cada persona, en términos sencillos, la siguiente información:
a. Carta de los derechos del paciente que deberá contener implícita, por lo menos, los derechos contemplados en la Declaración de Lisboa de la Asociación Médica Mundial (Adoptada por la 34ª Asamblea de 1981).
La mencionada carta deberá estar acompañada de los derecho y de los recursos con que cuentan los usuarios para solicitar y acceder a la referenciada ayuda, sin tener que acudir a la acción de tutela.
b. Carta de desempeño, con información básica acerca del servicio y calidad de las diferentes EPS a las que se puede afiliar el solicitante en el respectivo régimen, así como también, acerca de las IPS, indicando cuales trabajan con cuales, y en fin, la clase de asistencia, y el valor de los servicios que cobran, por ejemplo, en lo atinente al tema de la hotelería.
8. Ordenes de cobertura universal. La alta Corte determinó que el Ministerio de Protección Social debe adoptar las medidas necesarias para asegurar la cobertura universal sostenible del SGSSS con el deber de informar cada seis (6) meses tanto a dicho tribunal como a la defensoría, los avances parciales en la materia.
Es de recalcar, que el primer plazo lo fijó la Ley 100 de 1993, para antes del año 2001. Pero ante la imposibilidad de la aplicación, con la expedición de la también Ley 1122 del 2007, se fijó nuevo plazo de cobertura total a los niveles I, II y III del SISBEN dentro de los próximos 3 años.
9. Con soporte en la Ley 1122 acabada de relacionar, el Gobierno adoptó el Plan Nacional de Salud Pública para el cuatrienio 2007-2010, en consideración a cinco líneas políticas.
a. La promoción de la salud y la calidad de vida.
b. La prevención de los riesgos.
c. La recuperación y superación de los daños en la salud.
d. La vigilancia en salud y gestión del conocimiento.
e. La gestión integral para el desarrollo operativo y funcional del Plan Nacional de Salud Pública.
En cada una de estas líneas se fijaron responsabilidades a cargo de la Nación, de las entidades territoriales, de EPS, ARP e IPS.
Ahora, con base en el diagnóstico de la situación de salud en Colombia a partir de la información contenida en el censo de población DANE 2005, las encuestas de calidad de vida, el estudio nacional de salud mental Colombia 2003 entre otros, se fijaron las diez (10) prioridades en la salud así:
1. La salud Infantil.
2. La salud sexual y reproductiva.
3. La salud oral
4. La salud mental y las lesiones violentas evitables.
5. Las enfermedades trasmisibles y las Zoonosis.
6. Las enfermedades crónicas no trasmisibles.
7. La nutrición.
8. La seguridad sanitaria y del ambiente.
9. La seguridad en el trabajo y las enfermedades de origen laboral.
10. La gestión para el desarrollo operativo y funcional del Plan Nacional de Salud Pública.
Resumen de los casos acumulados en la sentencia 760 de 2008:
1. Acceso a Servicios: Establece que toda persona tiene derecho a que la EPS autorice el acceso no solo a los servicios que requiere, sino a los que precisa con necesidad, incluso si no se encuentran en el POS; obstaculizar tal acceso, implica “irrespetar el derecho a la salud”. El acceso a los servicios debe ser oportuno, de calidad y eficiente.
2. Protección especial a niños y niñas: Los derechos a acceder al servicio de salud que requieren los menores para conservar su vida, su dignidad y su integridad, así como para desarrollarse armónica e integralmente, están especialmente protegidos.
3. Concepto del médico adscrito y externo: Aunque por regla general, el médico que puede prescribir un servicio de salud es el adscrito a la EPS, el usuario puede acudir a galenos externos que si bien, no la obligan a autorizar lo que éstos prescribieron, la entidad tiene una carga de valoración del concepto, a través del examen de su idoneidad por parte de un médico adscrito a la EPS (de manera directa o mediante remisión del interesado) o del CTC, según lo determine la propia empresa.
4. Acceso sin obstáculos por pagos: Los pagos moderadores no pueden constituir barreras al acceso a los servicios de salud para las personas sin capacidad económica para soportar su cancelación.
5. Acceso al diagnóstico: Toda persona tiene derecho a acceder a las pruebas y exámenes diagnósticos indispensables para determinar si requiere o no, un servicio de salud.
6. Allanamiento a la mora: Cuando una EPS no ha hecho uso de los mecanismos de cobro que se encuentran a su alcance para obtener el pago de los aportes atrasados, se allana a la mora y, por ende, no puede fundamentar el no reconocimiento de una incapacidad laboral en la falta de pago o en las cancelaciones extemporáneas de las cotizaciones.
7. Protección a las enfermedades catastróficas y de alto costo: El acceso a los servicios de salud oportunos, es especialmente garantizado cuando se trata de estos eventos; no se les puede dejar de atender “bajo ningún pretexto”, ni pueden cobrárseles copagos.
8. Acceso con continuidad a la salud: El acceso a un servicio de salud debe ser continuo, no puede ser interrumpido súbitamente; irrespeta el derecho a la salud una EPS que suspende la atención antes de que el servicio haya sido efectivamente asumido por otro prestador.
9. Información, acompañamiento y seguimiento: Toda persona tiene derecho a que la EPS o las autoridades públicas adopten medidas adecuadas para, por lo menos: a) Suministrar información para saber cómo funciona el sistema de salud y cuáles son sus derechos. b) Indicar cuál es la EPS que tiene la obligación de realizar pruebas diagnósticas que requiere y, una cita con el especialista. c) Acompañar durante el proceso de solicitud del servicio con el fin de asegurar el goce efectivo de sus derechos.
10. Prohibición de trasladarle a los usuarios cargas administrativas y burocráticas que le corresponde asumir a la EPS: En especial, toda persona tiene derecho a que su EPS autorice y tramite internamente los servicios de salud ordenados por su médico tratante. Una EPS irrespeta el derecho a la salud de una persona cuando le obstaculiza el acceso al servicio con base en el argumento de que el paciente no le ha presentado la solicitud al CTC. El médico tratante tiene la carga de iniciar el correspondiente trámite.
11. Acceso a los servicios de acuerdo al principio de integralidad: Toda persona tiene derecho, entre otras cosas, a que se remuevan las barreras y obstáculos que le impiden acceder a los servicios de salud que requiere con necesidad, como ocurre, vale decir, cuando el acceso implica el desplazamiento a un lugar distinto al de residencia, debido a que en el territorio no existen instituciones en capacidad de prestarlo, y la persona no puede asumir los costos del traslado. En el mismo sentido, las inclusiones y las exclusiones del POS deben ser interpretadas conforme al criterio finalista de la recuperación de la salud así como al de integralidad.
12. Libertad de elección de EPS: Toda persona tiene derecho a elegir la EPS que desee, con las limitaciones razonables que imponga la regulación. La limitación superior impuesta a la libertad de escogencia dentro del sistema de salud a las persona afiliadas que se encuentren sometidas a servicios de alto costo podrá ser aplicada si: (1) “El afiliado” (2) “está haciendo uso de servicios” (3) para atender “procedimientos de alto costo” (4) “sujetos a periodos mínimos de cotización”. No puede difundirse la limitación mediante interpretaciones extensivas v.gr, impedirle a un afiliado trasladarse a una entidad, porque su hijo menor “un beneficiario”, tiene una enfermedad de alto costo.
II. LOS ACTOS IMPUGNABLES A TRAVÉS DE LA ACCIÓN DE TUTELA
El artículo 86 de la Carta señala que la acción de tutela procede contra cualquier autoridad pública cuando, por acción u omisión, lesione o amenace lesionar los derechos fundamentales de una persona. Indica, adicionalmente, que la acción procede contra los particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecta grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión.
La Corte Constitucional ha señalado que el término “autoridades públicas” se reserva para designar aquellos servidores públicos llamados a ejercer, dentro del ordenamiento jurídico que define sus funciones o competencias, poder de mando o decisión, cuyas determinaciones afectan a los gobernados . En otras palabras, ha enseñado que por autoridad, en sentido objetivo, debe entenderse la potestad de que se halla investida una persona o corporación, en cuya virtud las decisiones que adopta son vinculantes para quienes se encuentran subordinados a su poder de decisión, y esa autoridad es pública cuando el poder de que dispone proviene del Estado, conforme a las instituciones que lo rigen; y desde una perspectiva subjetiva, la expresión autoridad sirve para designar a quien encarna y ejerce esa potestad . Igualmente, ha expresado que la actuación de un servidor público no es constitucional por el sólo hecho de ser producto del ejercicio de funciones públicas, sino que – más que otro sujeto de derecho – está compelido a demostrar cabalmente que sus actos se someten al derecho vigente y garantizan los derechos fundamentales.
De otro lado, la acción de tutela procede contra las actuaciones de las siguientes autoridades públicas:
1. Autoridades legislativas
En principio, procede contra actos de carácter administrativo, procedimental o de trámite legislativo de las autoridades legislativas, pero no contra las leyes de la República pues, en la medida que vulneren derechos fundamentales, deben impugnarse por vía de la acción de inconstitucionalidad o, si fuera el caso, la excepción de inconstitucionalidad, lo cual no obsta para que se interponga una acción de tutela contra un acto administrativo que, en aplicación de una ley inconstitucional, amenace con producir una violación iusfundamental irreparable.
2. Autoridades administrativas
Respecto a los decretos con fuerza de ley expedidos por el Gobierno Nacional, se aplica la misma norma de improcedencia de la acción de tutela contra leyes.
En relación con las actuaciones administrativas – actos, omisiones, hechos y contratos - de las autoridades que integran la rama ejecutiva del poder público, procede la acción de tutela si no existe otro mecanismo de defensa o se pretende evitar un perjuicio irremediable .
En materia de actos de trámite o preparatorios, la tutela sólo prospera de manera excepcional, cuando amenazan o conculcan derechos fundamentales en el caso concreto, debido a que no existe un medio de defensa judicial ordinario que pueda garantizar su eficaz protección.
Ahora bien, la procedencia no se limita a casos en los cuales la lesión del derecho se produce por una acción del Estado – donde el demandante pretende una abstención -, sino – como sucede en la práctica en la mayoría de eventos - por amenazas o vulneraciones causadas por la inacción de las autoridades públicas, o sea, por incumplimiento de los deberes constitucionales y legales de protección, lo que compele a impartir una orden al demandado para que actúe v.gr a fin que conteste un derecho de petición ; pague pensiones a personas de la tercera edad cuyo derecho ha sido reconocido ; nombre a quien obtuvo el primer puesto en un concurso de méritos legalmente realizado ; afilie al régimen de seguridad social a los empleados públicos a su servicio ; expida un acto administrativo para reintegrar mujeres embarazadas despedidas sin justa causa ; cesen pagos injustificados – Foncolpuertos - ; se adecue un trámite administrativo o disciplinario a las normas legales sobre debido proceso , se reparen bienes muebles o inmuebles que, por su estado de ruina, amenazan la vida o la integridad de funcionarios públicos que laboran en tales dependencias ; ordenan a autoridades de policía que adopten decisiones para superar actos de violencia entre vecinos o intrafamiliar ; se actualicen los datos disciplinarios o penales de personas constantemente detenidas y reportadas a bancos de datos como presuntos delincuentes ; u ordenan a autoridades diplomáticas cumplir el deber de asistencia a colombianos detenidos en el exterior.
3. Autoridades judiciales
Acerca del tema de la procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales la Corte Constitucional se ha pronunciado en reiteradas ocasiones, la primera de ellas en la sentencia C-543 de 1992 al declarar inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del decreto 2591 de 1991 que regulaban el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales, tras considerar que contravenían la Carta Fundamental en tanto eran contrarias al principio de autonomía e independencia funcional de los jueces; afectaban la estructura descentralizada y autónoma de las diferentes jurisdicciones; lesionaban en forma grave la cosa juzgada – formal y material - y la seguridad jurídica y, de contera, el interés general, dado que podrían prolongar indefinidamente el debate jurídico. No obstante lo anterior, dicho fallo no cerró de forma definitiva la posibilidad de controvertir decisiones judiciales por vía de tutela, pues previó que esta acción constitucional resultaba procedente en aquellos eventos en los cuales, a pesar de encontrarse aparentemente revestidas de formas jurídicas, configuraran una vía de hecho con la cual resultaran afectados derechos fundamentales, lo cual se aviene con lo dispuesto en el artículo 2° del Pacto de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, los cuales establecen que es obligación de los Estados Parte implementar un mecanismo sencillo, efectivo y breve de protección de los derechos fundamentales contra cualquier autoridad pública que por acción u omisión pudieren llegar a amenazarlos o vulnerarlos, normativa que hace parte del bloque de constitucionalidad y, por consiguiente, está incorporada en la Carta Política por vía del artículo 93 Superior.
En efecto, el devenir histórico permitió concluir que no siempre las decisiones de los jueces constituían verdaderas providencias judiciales, pues en ocasiones el fallo judicial se alejaba de las imposiciones del derecho, constituían solo en apariencia decisiones jurisdiccionales pues, más allá de posibles divergencias de interpretación de normas jurídicas, encubrían órdenes arbitrarias, caprichosas, fruto de la ignorancia del juez, desposeídas de fundamento legal o manifiestamente incompatibles con la normativa vigente y, en consecuencia, para defender la integridad de régimen jurídico, en casos en que se afectara la integridad de los derechos fundamentales, se acogió la teoría de la “vía de hecho”, concepto reconocido inicialmente por la jurisdicción contenciosa administrativa y que hace alusión a aquella decisión judicial que formalmente se ajusta a la normativa, pero en verdad oculta una arbitrariedad o una decisión abiertamente ilegítima, y de ahí que la sentencia T-462 de 2003 elaboró una clara clasificación de las causales de procedibilidad de la acción.
Sin embargo, la evolución de la teoría conllevó a que la Corte abandonara el sesgo subjetivo que servía de base a la tesis de la vía de hecho, para admitir uno de mayor objetividad, fundado no ya en los conceptos de abuso o arbitrariedad judiciales, sino en el desconocimiento directo de la normativa y — en algunos casos — de la jurisprudencia constitucional, lo cual permitió establecer que la tutela procede para anular providencias judiciales cuando se cumplen ciertas circunstancias genéricas y algunas causales específicas que ha identificado, de tal modo que el uso conceptual de la expresión “vía de hecho” se remplazó por la de “causales genéricas de procedibilidad”.
Así las cosas, la acción de tutela es procedente para impugnar el contenido de una providencia judicial cuando se cumplen las condiciones generales de procedencia - aquellas que permiten al juez adentrarse en el contenido concreto de la providencia judicial atacada – y si se verifica la existencia de por lo menos una causal específica. Al desarrollar lo antedicho expuso la sentencia C-590 de 2005 que los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son:
a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones (Sentencia T-193 de 1993). En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes;
b) Que se hayan agotado todos los medios — ordinarios y extraordinarios — de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundumental irremediable v.gr porque para la época de presentación del amparo aún está pendiente alguna diligencia o no han sido surtidas las correspondientes instancias, pero se necesita adoptar una urgente medida de protección, en cuyo caso el juez constitucional solamente podrá intervenir de manera provisional (Sentencias T-504 de 2000, T-639 de 2003 y T-996 de 2003). De no desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico otorga para la defensa de sus derechos, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de sus funciones.
Con ello se pretende prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta de la que adelanta el proceso ordinario , que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador , y que los ciudadanos observen un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos , pues no es ésta la forma de enmendar deficiencias, errores o descuidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial .
Sin embargo, puede ocurrir que bajo circunstancias especialísimas, por causas extrañas y no imputables a la persona, ésta se haya visto privada de la posibilidad de usar los mecanismos ordinarios de defensa dentro del proceso judicial, en cuyo caso la rigidez descrita se atempera y permite la procedencia de la acción ;
c) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (Sentencia T-315 de 2005). De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos;
d) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (Sentencias T-008 de 1998 y SU-159 de 2000). No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio;
e) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración, en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (Sentencia T-658 de 1998). Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos, y
f) Que no se trate de sentencias de tutela (Sentencias T-088 de 1999 y SU-1219 de 2001). Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan dormitivas.
Ahora bien, las causales específicas de procedencia son aquellos motivos por los cuales la providencia impugnada se considera contraria al ordenamiento jurídico y vulneratoria de un derecho fundamental. Es, propiamente, la fuente de la vulneración del derecho, que hace posible la anulación de la providencia. Son las vías de hecho previamente descritas por la jurisprudencia, pero incrementadas en hipótesis que sin constituir decisiones arbitrarias de los jueces, formalizan una grave afrenta contra el ordenamiento jurídico que pone en riesgo o vulnera un derecho fundamental. Según la sentencia C-590 de 2005 son:
a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello;
b) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
c) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Es necesario que las pruebas que obren en el expediente no permitan, de ninguna manera razonable, alcanzar la conclusión a la que llega la decisión que se impugna .
En la sentencia T-039 de 2005 la Corte expuso que si bien el juzgador goza de un amplio margen para valorar el material probatorio en el cual ha de fundar su decisión y formar libremente su convencimiento, inspirándose en los principios científicos de la sana crítica , dicho poder jamás puede ejercerse de manera arbitraria, y de ahí que la evaluación del acervo probatorio por el juez implica, necesariamente, la adopción de criterios objetivos , no simplemente supuestos por el juez; racionales , es decir, que ponderen la magnitud y el impacto de cada una de las pruebas allegadas; y rigurosos , esto es, que materialicen la función de administración de justicia que se les encomienda a los funcionarios judiciales sobre la base de pruebas debidamente recaudadas.
Al respecto se ha identificado dos dimensiones en las que se presentan defectos fácticos: 1) Una dimensión negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. Esta dimensión comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez ; y 2) Una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juez aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (artículo 29 C.P.) y al hacerlo el juez desconoce la Constitución.
Entonces, sólo es factible fundar una acción de tutela frente a una vía de hecho por defecto fáctico cuando se observa que la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia es manifiestamente arbitraria. El error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia ;
d) Defecto material o sustantivo, cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales (Sentencia T-522 de 2001), o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. Se presenta, entre otras razones, (i) cuando la decisión cuestionada se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto, es decir, por ejemplo, la norma empleada no se ajusta al caso o es claramente impertinente , o no se encuentra vigente por haber sido derogada , o por haber sido declarada inconstitucional , (ii) cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto, desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance , (iii) cuando la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática , (iv) cuando la norma aplicable al caso concreto es desatendida y, por ende, inaplicada , o (v) porque a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador ;
e) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales;
f) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional;
g) Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado (Sentencias T-462 de 2003, SU-1184 de 2001, T-1625 de 2000 y T-1031 de 2001).
h) Violación directa de la Constitución
Por último, debe acotarse que en sede de tutela sólo se analiza lo antes desarrollado por la doctrina constitucional, de tal manera que lo que se realiza es un juicio de validez de la sentencia y no un juicio de corrección en tanto no obra el juez de tutela como una instancia más dentro del correspondiente proceso.
Posición del Consejo de Estado frente a providencias judiciales.
El Consejo de Estado por regla general ha considerado que no existe tutela contra providencias judiciales, y las ha rechazado incluso de plano (Auto 26 de julio de 2007 Rad. 2007-00832 –AC) también por Sentencia 25 de enero/07 Rad. 2006-01104AC), se motivan en el hecho de que la misma Corte Constitucional declaró inexequibles las normas del D. 2591/91 que las permitía. Por considerarse que la decisión era legítima y que tutelar sería coartar la facultad interpretativa del juez, se rechazó la acción de tutela (Sentencia oct.11/07 Rad. 2007-01050AC)
También las ha rechazado porque se consideró que en esos casos existía el Recurso Extraordinario de Revisión que constituye otro medio de defensa judicial (Sentencia 27 de sept./07 rad. 2007-00934AC y 18 sept/07 2007-011065AC).
Sin embargo, por haberse proferido fallo inhibitorio se consideró que si el juez admitió la demanda en su momento sin ordenar corregir, debió proferir fallo de fondo y por tanto se tuteló ordenando proferir sentencia de mérito. (Sentencias 11 de Feb/08 Rad. 2007-01349AC, 9 de marzo/08 Rad.2005-01218AC y 23 de feb/06 Rad. 2006-0018AC)
Así mismo, por haberse rechazado por caducidad de manera errónea una demanda, se consideró que había violación al debido proceso y se procedió a tutelar ordenando admitirla (Sent. Oct. 25/07 Rad. 2007-01126AC)
Tutela contra actos u omisiones de los Particulares:
La Corte Constitucional ha entendido que es uno de los avances más importantes de la Carta de 1991.
Por regla general, acorde con la Constitución, procede en las siguientes hipótesis:
1.- Contra acciones u omisiones de particulares que cumplen funciones públicas o que están encargados de la prestación de un servicio público.
2.- Acciones u omisiones que afecten grave y directamente el interés colectivo; y
3.- Cuando el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión.
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó en el Artículo 42 nueve causales de improcedencia.
a- Tutela contra particulares encargados de la prestación de un servicio público.
Los tres primeros numerales del citado Art. 42 reglamentaron la acción de tutela contra particulares respecto a los servicios de educación, salud y servicios públicos domiciliarios.
La Corte consideró que resultaba inconstitucional restringir la tutela a los eventos en los cuales los particulares prestaban los citados servicios, ya que todo prestador de servicios se encuentra en posición dominante respecto a los usuarios, de tal manera que debe ser susceptible de control mediante la acción de tutela . En consecuencia, la acción de tutela deberá proceder contra los particulares que presten servicios públicos, sin importar el servicio específico de que se trate, pero sólo en relación con la prestación de dicho servicio.
b- Tutela contra particulares cuando existe una relación de subordinación o indefensión.
Como el citado Art. 42 estimó que dicha situación solo podía alegarse respecto de ciertos derechos, la Corte extendió el ámbito de la acción de tutela a todos los derechos fundamentales que puedan ser vulnerados o amenazados por particulares en una relación de subordinación o indefensión, o en la prestación de servicios públicos. Con la extensión dicha causal se convirtió en la más importante de procedencia de la acción respecto de particulares.
Subordinación: Entraña relación de dependencia jurídica (Ej: Empleador- trabajador, menor – representante legal, miembro sindicato- órgano de dirección del sindicato)
Siempre que el ordenamiento jurídico determina una relación de superioridad jerárquica, existirá la posibilidad de garantizar por vía de tutela los bienes, derechos o intereses del subordinado (T-473/00,T-708/00,T-1586/00,T-1750/00,T-905/02,T-896/02, T-102/95,T-136/95,T-438/97,T-920/02,T-293/94,T-697/96).
Indefensión: Depende de las condiciones fácticas en las cuales se encuentre el accionante respecto de otra persona. En esa perspectiva existirá indefensión cuando una persona se encuentre a merced del poder arbitrario de otra, sin que cuente con medios jurídicos (administrativos o judiciales) o fácticos necesarios para su adecuada defensa , por lo que hay que dotarlos de un medio eficaz de defensa (Ej. Indefenso (anciano, discapacitado) en relación con la persona que le procura el sustento ; el ciudadano común frente a los medios de comunicación , relación contractual cuando exista situación dominante del mercadoT-735/97)
Adicionalmente, el numeral 4º del Artículo 42 establece la procedencia de la acción de tutela contra quien controle efectivamente una organización privada, o fuere el beneficiario real de la situación que motivó la acción. Su finalidad es la de evitar que en uso de la personalidad jurídica o mediante figuras como el testaferrato, los sujetos burlen su deber de respeto por los derechos fundamentales.
c. Tutela contra particulares orientada a la lucha contra la trata de blancas y a la defensa del habeas data.
Con la inclusión de esta causal se persigue evitar la consumación de hechos y/o delitos que sometan a esclavitud, servidumbre o trata de seres humanos, dotando a los afectados de un remedio eficaz, ya que si bien existe sanción penal, no siempre su protección cuenta con medios oportunos.
En referencia al habeas data se busca que quienes manejen archivos de datos hagan uso abusivo de la información. Procede la tutela cuando el demandado se rehúse a incluir, corregir o retirar información sin causa justificada. (SU-089/95, SU-307/99,SU-307/99)
Por Ley 1266/08 se reglamentó lo relativo al derecho al habeas data, esta ley fue objeto de revisión previa de constitucionalidad y fue declarada exequible por Sentencia C-1011 del 16 de octubre de 2008.
d.- Tutela contra medios de comunicación privados
Procede respecto a informaciones o erróneas en los medios de comunicación. El interesado deberá solicitar primero la rectificación y deberá anexar la transcripción de la información o copia de la publicación. Ha dicho la Corte que se busca que los medios de comunicación que ostentan un poder de hecho, por su capacidad de difusión, hagan uso del mismo en desmedro de las personas , se busca por tanto restablecer equilibrio entre particulares.
Sin embargo, la Corte ha dicho que las opiniones editorial que se funde en hechos ciertos no puede ser objeto de tutela.
e.- Tutela contra particulares que cumplan funciones públicas
En estos casos se aplicará el mismo régimen de las autoridades públicas.(T-507/93)
f.- Tutela contra particulares orientada a la protección de interés colectivo
Interés colectivo: El que abarca un número plural de personas que se ven afectadas respecto de la conducta desplegada por un particular. En este caso la afectación debe comprometer un derecho fundamental, de forma grave, directa, personal e inmediata.
Para que proceda la tutela debe haber conexidad con la violación a un derecho fundamental. Adicionalmente: No deberá contar con un medio de defensa idóneo y eficaz; Que se presente relación de subordinación o indefensión respecto del agente vulnerador; o, Que este último esté prestando un servicio público o cumpliendo funciones públicas.
III. DE LA LEGITIMACIÓN ACTIVA Y PASIVA.
Conforme lo señala el Art. 86 de la C.P. la acción de tutela puede ser presentada por cualquier persona. Sin embargo, ello no obsta para que sea necesario que al admitir la acción se revise tanto la legitimidad activa como pasiva, o sea, si el accionante está legitimado para presentarla (T. 408/08); y, también si la autoridad accionada es la que sería responsable por la acción u omisión objeto de la tutela. (Recordar que en el 2º caso no se debe inadmitir sino citar a quien debe responder)
De la legitimación activa: A partir de la norma y de la jurisprudencia se deducen 5 circunstancias en las cuales existe legitimidad:
1.- Directamente por la persona natural titular del derecho: Sólo se necesita la condición de persona para que pueda ser reconocido como accionante; por tanto, se puede ser menor de edad, interdicto o extranjero para presentar una acción de tutela si se presenta vulneración o amenaza de derechos fundamentales (C.C. T 459/92 ).
Menores de edad: La Corte ha hecho numerosos pronunciamientos respecto a que no existe norma que exija edad mínima para solicitar directamente la protección de tutela (C-005/93; C-019/93; C-371/94; T-08/92;T-036/93;T-090/94). También puede ser presentada por los padres en su representación, siempre y cuando sean menores al momento de presentarse la tutela y no cuando se dio la ocurrencia del hecho, ya que en éste último caso podrían los padres pero como agentes oficiosos si se dan las circunstancias que se requieren (T-1012/01 ). Recientemente ha dicho la Corte que cualquier persona puede representar a un menor como agente oficioso (T-625/08)
Extranjeros: No se necesita la condición de ciudadano sino de afectado en derechos fundamentales para interponer tutela. (T-1020/03)
2.- En representación de Personas Jurídicas: La Corte ha señalado de manera reiterada que aunque algunos derechos fundamentales sólo pueden ser predicados de las personas naturales (T-881/02), pero existen derechos como el debido proceso del cual también son titulares las personas jurídicas y pueden instaurar acciones de tutela. En cuyo caso deberán actuar por intermedio del representante legal o de apoderado.
Por su parte, en relación con la legitimación de las asociaciones sindicales para acudir a la acción de tutela, para la protección de los derechos fundamentales, tanto de la organización sindical como de los trabajadores afiliados a ella, la jurisprudencia constitucional ha señalado que “… el representante legal de una asociación sindical, está plenamente legitimado para interponer la acción de tutela en su nombre y en representación de todos los agremiados, en procura de la protección del derecho de asociación sindical.”
3.- Por intermedio de apoderado: Debe ser abogado titulado, el poder debe ser especial, el poder general no legitima al apoderado (T.695/98). Debe ser abogado titulado, no pueden representar en tutela los miembros de consultorios jurídicos (Art. 1º Ley 583 de 2000). Los poderes se presumen legítimos.
4.- Agente Oficioso: (T-398/08) Cualquier persona puede ser agente oficioso de quien esté siendo vulnerado en sus derechos, siempre y cuando:
a. Se manifieste de manera expresa que se actúa como tal y se pruebe sumariamente (T-502/98; T-242/03; T-503/03).
b. Que efectivamente el titular del derecho fundamental no esté en condiciones físicas o mentales de promover su defensa.
c. Las relaciones filiales por sí mismas no legitiman la interposición de tutela, ya que hay que demostrar que la persona afectada está imposibilitada (T-398/08). Sólo en caso de menores no es necesario demostrar esa imposibilidad, ya que esta debe ser presumida (T-625/08) y cualquier persona puede representarlo en condición de agente oficioso.
Se insiste en que el juez debe usar sus facultades inquisitivas para procurar la ratificación del agente oficioso por parte del afectado, porque podría suceder que sea contra su voluntad en cuyo caso no procede la tutela (T-213/02 ).
Defensor del Pueblo y Personeros Municipales:
El defensor puede presentar acciones de tutela, por solicitud del afectado o si este último se encuentra en condiciones de desamparo o indefensión. También podrá presentarla en nombre de colombianos residentes en el exterior. Dicha función puede ser delegada en los personeros.
En caso de menores de edad o incapaces, pueden presentarlas incluso contra su voluntad. Dichos funcionarios pueden ser sancionados por temeridad.
(T-601/08)
• Causales Generales de improcedencia de tutela.
Existencia de otro mecanismo de defensa judicial
Idoneidad y eficacia
Perjuicio irremediable
Mecanismo transitorio
Existencia del recurso de Hábeas Corpus
Protección de derechos colectivos
Daño consumado – hecho superado.
Actos de carácter general, impersonal y abstracto.
Otras causales de improcedencia: Improcedencia por incumplimiento del principio de inmediatez, Acción de tutela contra sentencia de tutela y tutela temeraria.
IV. CAUSALES GENERALES DE IMPROCEDENCIA DE TUTELA.
1.- Existencia de otro mecanismo de defensa judicial. De aquí se deriva la naturaleza subsidaria de la acción de tutela, por tanto la Corte ha sostenido desde su inicio que el objetivo no puede ser el de suplantar los medios judiciales existentes (T-001/92; T-366/08; T-373/08; T-409/08).
Como se trata de proteger efectivamente los derechos fundamentales, se hace necesario que el juez verifique en cada caso particular, si el medio ordinario es idóneo y eficaz para proteger el derecho amenazado o vulnerado. No se trata sólo de razones de tiempo –rapidez de la tutela -, sino que el hecho de esperar la decisión ordinaria hace que se produzca la consumación del daño al derecho fundamental . En este último caso la tutela es procedente (T-001/97 ; T-003/92; T-441/93).
Idoneidad: Protección adecuada del derecho (T-999/00; T-847/03).
Eficacia: Protección oportuna del derecho.
Perjuicio irremediable: (T-368/08; T-373/08 La Corte ha precisado tres requisitos para que se configure (T-719/03 T-404/08; SU-484/08; T-856/08):
Cierto e inminente. Que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a apreciación razonable de hechos ciertos.
Grave. Que la lesión al bien jurídico que se produciría al afectado tenga la característica de grave.
Urgente. Que sea necesaria e impostergable su prevención o mitigación para evitar la consumación del daño.
Así mismo, también deberá ser tenida en cuenta la inmediatez para valorar el perjuicio irremediable (T-913/08).
Frente a los sujetos de especial protección constitucional el perjuicio irremediable tiene connotación especial (T-472/08)
Mecanismo transitorio: Ante la presencia del perjuicio irremediable procede la tutela como mecanismo transitorio para evitar la consumación del perjuicio y como consecuencia de ello que se torne en imposible el restablecimiento del derecho.
Los efectos de la tutela como mecanismo transitorio deben ser decretados hasta que el juez ordinario profiere el fallo definitivo.
El beneficiario de la medida está obligado a instaurar la acción dentro del término legal ya que de lo contrario el fallo pierde su vigencia y su obligatoriedad. Recordar que aunque el cese de la medida opera por virtud de la ley si no se instaura la acción, es más conveniente que lo señalen expresamente en la sentencia para evitar equívocos.
Es de advertir que el término de cuatro (4) meses contenido en el Art. 8 del Decreto 2591 de 1991 es máximo, y aunque la Corte inicialmente había señalado que la anterior disposición no prorroga los términos de caducidad de las acciones, ya que no tiene la virtualidad de cambiar las leyes que precisan dichos términos; actualmente señala en la parte resolutiva de los fallos que la acción deberá instaurarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación del fallo de tutela, sin hacer precisión respecto de dicho cambio.
Importante recordar que quien decida una acción de tutela de fondo, sea que la concede o la niegue, ESTÁ IMPEDIDO para conocer del proceso ordinario que sobre el mismo asunto le corresponda por reparto.
2.- Existencia del recurso de Hábeas Corpus: Conforme lo dispone el numeral 2 del Art. 6 del D. 2591 de 1991, la acción de tutela no es procedente, ni siquiera como mecanismo transitorio, para proteger el derecho a la libertad personal vulnerado como consecuencia de la acción de la autoridad pública, ya que en tal caso se puede invocar el Hábeas Corpus que es un medio más expedito que la acción de tutela (T-054/03), pues la decisión debe proferirse en el plazo de 36 horas.
Sin embargo, si el funcionario judicial que conoce el recurso de Hábeas Corpus al verificar la legalidad de la captura y la licitud de la prolongación de la privación de libertad, encuentra pruebas de que la detención fue ilegal y no obstante no concede el recurso, la tutela procede contra esa decisión (por vía de hecho) porque el citado recurso no sería eficaz (T-046/93).
Recordarles que actualmente todos los jueces conocen del Hábeas Corpus que es un recurso destinado a garantizar el derecho a la libertad que ha sido arbitrariamente vulnerado y en este caso, los jueces pueden aplazar cualquier decisión que deban proferir en otros procesos, incluso la que corresponda dentro de una acción de tutela.
En conclusión las dos acciones son de estirpe constitucional, pero frente a una vulneración del derecho a la libertad el Hábeas Corpus es el recurso idóneo y eficaz para protegerlo, de tal manera que la acción de tutela resulta improcedente.
3.- Protección de derechos colectivos: En principio no procede la Acción de tutela para la protección de los derechos colectivos, ya que la C.P. creó para tales casos las acciones populares, las cuales fueron reglamentadas por la Ley 472 de 1998.
Excepción: Si el titular solicita la tutela de sus derechos amenazados o vulnerados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos, siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable.
A partir de la excepción la Corte ha protegido derechos colectivos por vía de tutela, cuando se consideran fundamentales por conexidad (T-465/94; T-357/95; T-630/98; T-437/02; T-299/08; T-888/08) .
4.- Daño consumado: La tutela es especialmente preventiva, por tanto en los casos en los cuales el daño ya se ha producido o consumado, no procede la acción de tutela porque la orden judicial no produciría ningún efecto (T-452/93; SU-747/98; T-613/00). En estos casos aunque la decisión judicial no contenga ninguna orden de protección, si puede el juez reconocer que hubo violación (T-758/03; T-137/01 y T-716/99) y prevenir a la parte responsable para que no incurra nuevamente en sus actuaciones, si es del caso. También debe oficiar a los entes de control y fiscalía, según corresponda, para que se investigue las posibles faltas, y por último debe informar al solicitante cual es la forma en que puede reclamar la reparación del daño.
En casos muy excepcionales de daño consumado, el juez podría decretar una indemnización, cuando resulta imposible restablecer el derecho y sólo puede ser protegido de esa manera . Dicha indemnización se decretará conforme lo autoriza el Art.25 del D.2591/91. Actualmente se ha ordenado en casos de negativa a aborto en los casos que permite la ley (T-209/08).
Otra circunstancia en la cual tampoco procede el amparo de tutela porque riñe con su carácter preventivo es cuando nos encontramos ante el hecho superado, el cual se presenta cuando durante el trámite de la acción, el juez verifica que la vulneración o la amenaza a los derechos fundamentales desapareció y el accionante ya no se encuentra en riesgo. En tal caso según la Corte se debe declarar que hay “carencia de objeto”, en tal caso el expediente podrá reabrirse en cualquier tiempo, si se demuestra que la satisfacción extraprocesal finalmente se incumplió o resultó tardía.
Al respecto, recientemente en tutelas T-310/08 y T-502/08 se han tratado dichos temas, especialmente en lo relativo a la temeridad que se puede configurar en casos de hecho superado.
5.- Improcedencia frente a actos de carácter general, impersonal y abstracto: Resulta obvio ya que contra este tipo de actos la ley ha establecido existen recursos alternativos mediante los cuales pueden ser cuestionados (constitucionalidad, nulidad, revisión, etc.). Sin embargo, cuando se comprueba que de la aplicación del acto general y abstracto surge la afectación directa y clara de un derecho fundamental, la tutela podrá ser concedida como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, previa uso de la facultad excepcional de ordenar la inaplicación del acto en el caso concreto (T-964/04 ; T-555/02 y auto 02-27/01; T-913/08).
6.- Otras causales legales y constitucionales de improcedencia:
Improcedencia por incumplimiento del principio de inmediatez: La actuación oportuna del interesado es requisito indispensable para la protección del derecho (T-533A/08; T-903/08). El juez deberá analizar en el caso concreto si se cumple con dicho requisito.
Improcedencia contra sentencias de tutela. La Corte Constitucional ha sido perentoria y reiterativa en que es el órgano de cierre, por tanto, quien esté inconforme o se sienta perjudicado con una sentencia de tutela sólo puede optar por solicitar la revisión de la tutela (T-1219/01) –instancia en la cual se pueden corregir los errores de los jueces-, pero no podrá instaurar una acción de tutela contra una decisión de tutela.
Recordar que también en los casos que se presente vulneración del debido proceso o del derecho de defensa a una persona en una sentencia de tutela, podrá intentar la nulidad de la misma.
Tutela temeraria. Art. 38 del Decreto 2591/91. La acción de tutela es temeraria cuando sin motivo justificado, la misma acción sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces, en tal caso se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes. (Sobre tutela temeraria ver T-453/08)
Según la Corte para que una acción de tutela sea considerada temeraria se requieren los siguientes presupuestos (T-662/02; T-883/01; T-330/04; T-407/05).
a.- Identidad de accionante. Presentadas por la misma persona o su representante
b.- Identidad del accionado. Dirigidas contra la misma persona.
c.- Identidad fáctica. Los mismos hechos.
d.- Ausencia de justificación.
Sin embargo, aunque se den las características se considerará temeraria y se aplicarán las sanciones, si comporta una actuación torticera y doloso (T-502/08)
NO hay temeridad si se trata de un hecho nuevo, pero el accionante debe enunciarlo expresamente. Sin embargo, aclarar que no constituye “hecho nuevo” el que a otra persona le concedan tutela con posterioridad a haberle negado al accionante, existiendo las mismas circunstancias de hecho y derecho.
Aclarar que la conducta temeraria se predica tanto del actor como de su apoderado (T-014/96).
• De la competencia.- Generalidades y remisión por competencia.
• Contenido del auto admisorio.
V. DE LA COMPETENCIA:
Para revisar tutelas:
En materia de revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución Política, y los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991, es la competente.
Para proferir tutelas:
-. Al hacer el análisis sobre su competencia para decidir una acción de tutela el juez debe tener en cuenta especialmente el principio de efectividad de los derechos, celeridad, economía y eficacia y en consecuencia abstenerse de promover colisiones de competencia que resulten inocuas (Auto 079/05).
-. Conflicto negativo de competencia: La competencia de la Corte Constitucional es residual, en consecuencia:
Entre jueces del mismo circuito de diferente jerarquía, jueces de diferente circuito pero mismo distrito, etc, de la misma jurisdicción que tengan como superior jerárquico común el mismo Tribunal, es este último quien debe resolverlo (Autos 037/93; 044/98/031/02 ; 036/03; 079/05). Recalcar que aquí no importa que no sean de la misma jerarquía o especialidad, porque aquí se trata de la jurisdicción constitucional y no ordinaria, lo que importa es que tengan superior común.
Autoridades judiciales de diferente jurisdicción y obviamente sin superior común: Conoce la Corte Constitucional.
Ello no obsta para que la Corte haya decidido conflictos que no le corresponderían con miras a dar aplicación a los principios antes señalados (Autos 159A/03; 170ª/03; 014/05; 070/05; 079/05).
-. Factor Territorial: Art. 37 D. 2591/91. Acorde con el tenor literal de la norma La C.C. ha señalado que la tutela puede ser interpuesta a prevención: en el lugar donde ocurra la violación o el lugar donde se produzcan sus efectos y dentro de esos dos criterios se debe respetar el lugar que escoja el accionante (Autos 023/04;072/05/093/05).
-. Factor orgánico: Art. 1º del Decreto 1382 de 2000
Autoridad pública central del orden nacional: Tribunales superiores, administrativos y Consejos Seccionales de la Judicatura (Sala Disciplinaria).
Organismos y entidades descentralizadas por servicios del orden nacional y autoridades públicas departamentales: Jueces de Circuito, entre los que se incluyen los jueces administrativos.
Autoridades públicas distritales o municipales y particulares: Juzgados municipales.
En aclaración a lo señalado el último inciso del citado art. 1o, esto es, cuando la tutela se presente contra dos autoridades de diferente nivel, se debe repartir al juez de mayor jerarquía que corresponda el conocimiento, con respeto de los criterios del lugar donde se haya producido el hecho o sus efectos, que haya escogido el accionante (C.C. Autos 003/02 y 079/05).
Para definir la competencia en caso de duda debe tenerse en cuenta la estructura de la administración pública que está señalada en la Ley 489 de 1998, en su capítulo X, Artículo 38. (Puede ser consultado el cuadro al final del módulo, que recoge la estructura de la Ley 489). También deben tener muy en cuenta las diferencias entre descentralización y desconcentración, al establecer las competencias entre jueces de circuito y tribunales, que en tal caso recurrir a las definiciones que trae la anterior ley en sus Arts. 7 y 8 y 68 (C.C. Auto 118/04)
Otra precisión: No importa que la autoridad obligada sea del orden seccional (Directores o gerentes seccionales), ya que si hace parte de una entidad nacional se deberá tener en cuenta es si es descentralizada o no, a efectos de determinar la competencia entre jueces y tribunales (Auto 118/04).
Se insiste en que al juez de tutela no le está permitido remitir tutelas o plantear conflictos de competencia, por el sólo hecho de que considere que el accionante debió instaurar la tutela contra otra autoridad, respecto de la cual no es competente (Auto de Sala Plena 150/05), en ese caso se debe sugerirles que si tienen la convicción de que es otra autoridad la que debe responder procedan a integrar el contradictorio, vinculado al que consideran podría ser responsable, así no tengan competencia para decidir sobre dicha autoridad, ya que en esta eventualidad si podrían decidir contra esa autoridad, para evitar más adelante la nulidad procesal. (Auto 003/02).
Por último, se precisa que la especialidad en materia de tutela no tiene nada que ver con la especialidad entre jurisdicción ordinaria y especial, o entre civil, penal, laboral y administrativo, que la especialidad tiene que ver con el nivel en que está el juez respecto de los asuntos que le corresponden (Ej. Autoridades nacionales a tribunales, autoridades departamentales a circuitos), ya que la jurisdicción constitucional es una sola.
- Competencia sobre decisiones judiciales. Las reglas si varían sustancialmente, porque básicamente conocen los superiores del funcionario judicial accionado, asi:
Se reparte al superior funcional del accionado. Si este rechaza la acción por improcedente se habilita a los demás despachos judiciales para conocer según ha dicho la Corte Constitucional. (ojo: anotar referencia jurisprudencial)
Si se trata de acciones contra la Fiscalía General de la Nación, se repartirá al superior funcional del juez al que esté adscrito el fiscal.
Según se desprende de la norma ha de entenderse que se refiere a decisiones de carácter judicial y no administrativo, ya que se refiere de superiores funcionales.
VI. CONTENIDO DEL AUTO ADMISORIO.
-. Contenido General:
1.- Avocar el conocimiento.
2.- Reconocer personería en nombre propio si es persona natural, en representación si se actúa como representante legal, como apoderado, como agente oficioso, como Defensor del Pueblo o como Personero.
3.- Identificar los derechos que invoca el accionante. Lo anterior no obsta para que el juez pueda corregir los errores del actor al exponer los fundamentos del derecho. Ahora bien, si el juez no lo hizo al admitirla, pueda fallar ultra o extrapetita (T-532/94; T-310/95; T-450/98; T-494/02; T-622/02). Recordar que la justicia constitucional en materia de tutela no es rogada.
4.- Identificar la autoridad pública, o el organismo o entidad contra la cual se dirige la acción y ordenar su comunicación por el medio más idóneo y expedito (Auto 229/03 ) a fin de que se le garantice el derecho de defensa (T-128/94; T-182/94; T-293/94; T-132/95). Insistir en que la rapidez que debe caracterizar el juicio de tutela no es una excusa que le permita al juez vulnerar el debido proceso y menos aún el derecho de defensa.
5.- Notificación a las partes y al Defensor del Pueblo. (Medio expedito)
-. Contenido especial y/o eventual.
1.- Decreto de Pruebas. El juez las puede decretar de oficio y a petición de parte. Insistir en que por tratarse de un término tan corto y perentorio para decidir, debe decretar las pruebas en este momento procesal a fin de que pueda llegar al convencimiento necesario que le permita fallar objetivamente (SU-995/95; T-308/00; T-1088/01;T-1054/03). En cualquier momento se puede dictar pruebas si es necesario y el término lo permite.
Algunos casos en los cuales debe utilizar su facultad inquisitiva:
Vulneración de derechos innominados como el del mínimo vital (estructura familiar, ingresos y gastos, etc.).
Derecho a la seguridad social en pensiones y el mínimo vital (Ej: Adulto mayor desemparado)
Acreditar la legitimación, especialmente cuando se trata de agente oficioso.
Tener en cuenta que en los casos en los cuales la vulneración o amenaza recae sobre personas marginadas o indefensas se invierte la carga de la prueba (T-427/92 ).
Cualquier medio de prueba es válido, incluso los informales como recabar la información vía telefónica si no es posible por otro medio (T-124/99; T-667/01; T-1054/02; T-476/02; T-187/03; T-341/03; T-1112/04; T-745/04).
2.- Medidas provisionales de protección. A petición de parte o de oficio el juez puede disponer medidas especiales de protección para proteger el derecho, cuando a su criterio resultan indispensables para evitar la consumación de un perjuicio a un derecho fundamental (Auto del 22-01/98)
Tales medidas pueden tener el siguiente alcance:
Suspensión de la aplicación del acto vulnerador.
Si se afecta el interés público, podrá disponer de oficio o a petición de parte, la ejecución o continuidad de ejecución del acto vulnerador.
En el caso que por razones de interés público ordene seguir adelante con la ejecución del acto, podrá dictar cualquier medida que considere procedente para no hacer ilusorio un fallo favorable.
Cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o evitar más daños.
No debe olvidarse que en el auto admisorio se debe resolver la petición de medidas previas, sea que se concedan o se nieguen.
3.- Vinculación de terceros. La Corte ha dicho que es una obligación del juez integrar debidamente el contradictorio (Autos 017/04 y 018/04), de tal manera que en uso de los principios de informalidad y oficiosidad de la tutela cuando considere que la tutela ha debido dirigirse contra alguna entidad o persona que no fue accionada, está en la obligación de vincularla al proceso con miras a garantizarle el derecho de defensa y garantizar también la plena protección de los derechos fundamentales del accionante (T-486/03; Auto 002/05).
No vincular a quien es responsable total o parcialmente de la vulneración de un derecho fundamental constituye causal de nulidad (Auto 055 del 11 de dic/97; T-056/97;Auto 18 de marzo/98 y T-794/01)
• Sentencia de tutela
Características
Contenido
• Cumplimiento del fallo
• Incidente de desacato.
VII. SENTENCIA DE TUTELA
1.- Características:
Justificación de la decisión. La sentencia debe tener una adecuada motivación, pues su ausencia puede conducir a la vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia consagrado en el Art. 229 de la C. P. (T-210/94).
Aunque el juez goza de autonomía funcional, cuando decide apartarse del precedente sentado por la jurisprudencia de la Corte, debe presentar argumentos adecuados y suficientes que justifiquen su decisión (SU-047/99; C-123/95; SU/047/99; T-694/02; C-252/01; C-836/01).
Facultad para modular el fallo. El juez constitucional puede fallar extra y ultrapetita, ya que su función es la de proferir ordenes que protejan integral y efectivamente los derechos fundamentales que están siendo amenazados o vulnerados. (Auto de Sala Plena No. 360 de 2006; T-571/08; SU-484/08)
Es importante recordar que, en principio , la sentencia de tutela tiene efectos inter partes y por tanto no puede crear derechos ni obligaciones a cargo de personas que no fueron parte en el proceso.
Facultad para decretar indemnizaciones. Condiciones que deben darse según el Artículo 25 del D.2591/91:
a) Que la violación sea manifiesta y obedezca a una acción clara e indiscutiblemente arbitraria, y
b) Que la indemnización sea necesaria para asegurar el goce efectivo del derecho así como el pago de las costas del proceso.
Dichas indemnizaciones sólo podrán concederse si resulta imposible proferir una orden que restablezca el derecho al accionante y en consecuencia se haga indispensable la indemnización (SU-544/01). Recalcar que en este aspecto la Corte que siempre ha sido de avanzada, en este asunto ha sido en extremo cautelosa (SU-256/96). Sin embargo, actualmente en los casos de solicitud de práctica de aborto, por violación, malformación del feto o enfermedad de la madre, la Corte ha ordenado indemnizaciones por daño consumado (T-209/2008)
En cuanto a si el juez puede proferir fallos con efectos fiscales, habría que señalar que excepcionalmente puede hacerlo cuando se trate de imponer a un funcionario el cumplimiento de un deber legal o constitucional, claro, expreso y exigible, siempre que la tutela sea el único mecanismo judicial existente para la defensa del derecho fundamental amenazado o vulnerado. Deberá en tal caso el juez tener en cuenta las circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito que han podido influir en el incumplimiento del citado deber, así como también la situación presupuestal de la entidad.
El fallo NO podrá ser INHIBITORIO.
Diferencia entre negación e improcedencia: En la Tutela 883/08 al respecto se señala que denegar la acción implica un análisis de fondo, mientras que la improcedencia supone la ausencia de los requisitos procesales indispensables para que se constituya regularmente la relación procesal o proceso y el juez pueda tomar una decisión de fondo sobre el asunto sometido a su consideración, y que son los contenidos en los Artículos 5 y 6 del Decreto 2591.
2.- Contenido de la sentencia.
Identificación del solicitante.
Identificación del sujeto o sujetos de quien provenga la amenaza o vulneración. Recalcar que se debe radicar en cabeza del representante legal o del funcionario que vulneró o amenazó el derecho o de quien tiene la atribución de cumplir la decisión la obligación de cumplir la orden .
Identificación del derecho tutelado.
Orden y definición precisa de la conducta a cumplir con el fin de hacer efectiva la tutela. Que puede consistir en que se retornen las cosas a su estado anterior si la vulneración proviene de una acción. Que se realice una actuación determinada si la vulneración es consecuencia de una omisión o denegación de un acto. También podrá ordenarse la ejecución sucesiva de actos (ej: cuando se ordena suministrar un medicamento de por vida) etc., en fin dictar la orden completa y precisa que garantice el pleno goce del derecho que el juez reconoce está siendo vulnerado o amenazado al accionante.
Plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, que en ningún caso podrá exceder de 48 horas.
Orden de inaplicación de la norma que en el caso concreto de su aplicación se derive la violación o amenaza, y por tanto resulte incompatible con la C.P.
Se sugiere que se incluya una orden acerca de que deberá oficiarse al despacho una vez se dé cumplimiento de la tutela. Así el juez tiene certeza acerca de si deberá o no hacer el trámite de cumplimiento de tutela (Art. 27 D. 2591/91)
CUMPLIMIENTO DEL FALLO: Conforme al Art. 27 del D. 2591/91 la autoridad responsable deberá cumplirla sin demora. Si no lo hace dentro de las 48 horas siguientes (o dentro del plazo fijado si es diferente) el juez se dirigirá al superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir y le abra el proceso disciplinario. Si pasan 48 horas, ordenará abrir proceso disciplinario contra el superior que no hubiere procedido y dictará directamente las medidas para el cabal cumplimiento del fallo y conservará la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminada las causas de la amenaza.
1.- Competencia para el cumplimiento del fallo de tutela:
Es el juez de 1ª instancia quien tiene la competencia para hacer cumplir el fallo.
En los casos en que el fallo a cumplir hubiera sido proferido por la Corte en sede de revisión, ésta conserva competencia preferente para lograr el cumplimiento de sus órdenes, si se dan los siguientes supuestos (Auto 085/05):
a.- Que la Corte haya dictado la tutela,
b.- Que sea necesaria la intervención de la Corte para proteger el orden constitucional.
c.- Que sea indispensable para hacer efectiva a protección de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados.
En caso de ser la Corte quien haga efectivo el fallo, podrá solicitar el expediente y dictar las medidas conducentes (SU-1158/03, Auto 085/05).
2.- Facultades del juez para lograr el cumplimiento del fallo.
En principio el juez está limitado por la orden proferida en el fallo que una vez en firme hace tránsito a cosa juzgada, por tanto no puede modificar el contenido sustancial de la orden o de redefinir la protección concedida (T-368/05; Auto 118/05). Sin embargo, en circunstancias excepcionales, el juez puede proferir ordenes adicionales a las contenidas originalmente en el fallo con el fin de garantizar el goce del derecho (T-086/03), lo que no puede es modificar la decisión de conceder el amparo de tutela.
3.- Medios para el cumplimiento de la sentencia.
En relación con los medios con los que cuenta el juez de tutela para lograr el cumplimiento de la tutela, la Corte (T-053/05; T-465/05) ha afirmado que el Art. 27 del D. 2591/91 dota al juez de una herramienta muy precisa para que sus fallos sean cumplidos, pero que en caso de que después de este trámite no se haya logrado, podrá tramitar el incidente de desacato contra el responsable y contra el superior, si es del caso.
Se precisa que las medidas de cumplimiento del Art. 27 y el incidente de desacato consagrado en la misma norma, son dos actuaciones diferentes y deberán utilizarse en su orden.
Diferencias entre medidas de cumplimiento y desacato (T-458/03; T-744/03; T-368/05 y Auto 045/04):
El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal.
La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva.
La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los Artículos 23 y 27 del D. 2591/92. La base legal del desacato está en los Artículos 52 y 27 del mencionado decreto.
El desacato es a petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público.
VIII. INCIDENTE DE DESACATO.
Señala el Art. 52 del D. 2591/91 que el desacato es el incumplimiento de la orden de un juez dictada con base en el mismo decreto, por parte de la persona obligada a cumplir. Dicho incumplimiento generará las sanciones de arresto hasta de 6 meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales.
Objeto: Es la protección efectiva del derecho fundamental vulnerado o amenazado, a través de la sanción de arresto y multa a quien ha desatendido la orden judicial de protegerlo.
Causales de procedibilidad (T-459/03; T-684/04):
Incumplimiento de la orden del juez.
Cumplimiento insuficiente o incompleto.
Cuando no se han obedecido otras órdenes judiciales dentro del proceso, distintas de las dispuestas en la sentencia.
Cuando se ha ordenado no volver a incurrir en las conductas que dieron origen a la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, y se reincide (T-766/98).
Cuando no se cumple dentro de los términos señalados en la providencia judicial.
Facultades y deberes del juez de tutela:
Hacer cumplir la orden original.
Garantizar el debido proceso.
Sancionar al responsable del incumplimiento.
Elementos que debe verificar para establecer el incumplimiento: El ámbito de acción del juez esta definido por la parte resolutiva del fallo; por tanto, para saber si el obligado cumplió oportuna y completamente la orden proferida, está en obligación de verificar:
Quien es la persona que resultó obligada con la orden proferida.
El término otorgado para ejecutarla.
Alcance de la orden.
Se insiste a los jueces que en el incidente de desacato no se puede dar cabida a la reapertura del debate; por tanto, no se pueden realizar nuevas valoraciones sobre lo discutido en la tutela, pues se violaría el principio de la cosa juzgada constitucional.
Casos en los cuales no se puede imponer sanción por desacato (T-368/05):
Cuando la orden impartida por el juez no ha sido precisa, porque no se determinó quien debía cumplirla o su contenido es difuso.
Cuando el obligado de buena fe quiere cumplir la orden pero no se le ha dado oportunidad de hacerlo.
Trámite previo: Se sugiere a los jueces que antes de dar inicio al trámite se ordene oficiar al obligado, especialmente si el juez no ha hecho el procedimiento para lograr el cumplimiento que contempla el inciso 2º del Artículo 27 Decreto 2591/91, bajo la prevención de que iniciará el incidente de desacato en caso de incumplimiento, para que manifieste sus razones. A veces no es que no se haya cumplido sino que el accionante pretende más de lo ordenado, también puede que se cumpla y se ahorra el trámite.
Debido proceso: Condición indispensable en el trámite que se respete el derecho al debido proceso y a la defensa (T-766/03; T-368/05; Auto 118/05) .
Para respetar los anteriores derechos el juez deberá (T-459/03):
Comunicar al incumplido sobre la iniciación del incidente, a fin de que tenga oportunidad de informar la razón por la cual no ha dado cumplimiento a la orden y presente sus argumentos de defensa.
Practicar las pruebas que se le soliciten y las que considere conducentes e indispensables para adoptar la decisión.
Notificar la decisión;
Remitir el expediente en consulta ante el superior.
Legitimación para solicitar la apertura del incidente de desacato: La Corte ha dicho que en principio corresponde a la parte interesada dicha solicitud. Sin embargo, con fundamento en los numerales 1,2 y 7 del Art. 277 y el Art. 282 de la C.P., el juez puede iniciar de oficio o por intervención del Ministerio Público o la Defensoría del Pueblo, los trámites para establecer si una sentencia ha sido desacatada (T-766/98).
Competencia: La Sala Plena de la Corte Constitucional, en Auto 136A/0 determinó que el competente para conocer del incidente de desacato es el juez de primera instancia.
Decisión: Una vez valoradas todas las circunstancias y adelantado el trámite con el respeto por el debido proceso y de defensa, si se concluye que existe responsabilidad, se debe imponer una sanción adecuada, razonable y proporcional (T-086/03). También puede suceder que no se haya cumplido pero no existe responsabilidad subjetiva de la persona obligada, el desacato puede concluir con una orden de cumplimiento (T-553/02; T-368/05).
Responsabilidad subjetiva: El decisión del incidente de desacato debe estar enmarcada por el análisis de la responsabilidad subjetiva, en consecuencia en la valoración de responsabilidad el juez deberá establecer si se presentaron circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito o imposibilidad jurídica o fáctica para cumplir la orden y dichas circunstancias deben estar avaladas por la buena fe de la persona obligada.
Revisión: La decisión del incidente de desacato no tiene apelación, pero si es sancionatoria deberá ser consultada con el superior del juez. Tal consulta tiene efecto suspensivo.
Advertir que en caso de que en el trámite del incidente de desacato se configure una vía de hecho, la decisión puede ser objeto de acción de tutela, tanto por el sancionado como por el accionante de la acción de tutela original.
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Por último para complementar la lista de entidades públicas que aparece al final del Módulo, se precisa que la antes llamada “Red de Solidaridad Social” hoy “Acción Social”, es un establecimiento público por virtud del Decreto 2467 de 2005, por tanto conforme al Art. 38-2 de la Ley 489/98, corresponde al sector nacional descentralizado por servicios. En consecuencia, la competencia en materia de tutelas corresponde a los jueces de circuito.
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